Николай Левичев выступил на конференции по проблемам регионального и муниципального управления. 21 апреля в Российском государственном гуманитарном университете (РГГУ) состоялась конференция "Проблемы регионального и муниципального управления". С докладом на мероприятии выступил руководитель фракции СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Государственной Думе Николай Левичев. Предлагаем вашему вниманию текст выступления.

– Уважаемые коллеги!

После выступления Дмитрия Вадимовича (Дмитрий Зеленин, губернатор Тверской области – прим.) я почувствовал себя игроком, который должен попытаться согласовать разноплановые позиции участников конференции. Без претензий на научность я буду говорить о проблемах, которые затрагивают всех сидящих в этом зале.

Сергей Дмитриевич (Сергей Савченко, заместитель начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы – прим.) в своем выступлении уже упомянул о сложностях при подготовке закона о правоохранительной службе, который уже четыре года проходит различные стадии согласования.

Однако я знаю пример закона еще более многострадального – это знакомый вам 131-й закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Он был принят в октябре 2003 года. За эти семь лет в него было внесено несколько сотен поправок (точную цифру я сказать не берусь, но где-то 600-700). Если в Интернете в поисковике набрать "131-й закон", на экране появится, например, такой заголовок: "131-й закон доводит сельских глав до инфаркта".

Но я должен сказать, не открывая Америки, что в системе вертикали власти, сложившейся в России, местное самоуправление, конечно – это нелюбимое дитя. Ни власть, ни общество до сих пор не рассматривают его как значимый институт принятия решений. Об этом говорят многие факты. Уровень явки на выборах в органы местного самоуправления самый низкий (недаром их стали объединять с федеральными и региональными выборами в так называемый единый день голосования). Мы видим, что порой отсутствует конкуренция на муниципальном уровне. Часто нет альтернатив на выборах, особенно на самом низком уровне, в сельских поселениях, где иногда даже приходится инициировать желание выдвинуть свои кандидатуры.

Я бы назвал еще такой фактор, как постоянные попытки региональной власти подмять под себя местное самоуправление. Мы знаем, что они хотят снимать мэров, назначать мэров, в лучшем случае – предлагать местным советам свою кандидатуру. Я думаю, что уважаемый Дмитрий Вадимович (Зеленин – прим.) здесь не даст соврать.

Многие города перешли на модель местного самоуправления, где глава муниципального образования выбирается уже не всем населением, а членами совета. Я считаю, что это шаг назад.

Общим местом стало утверждение, что не преодолена финансовая зависимость органов местного самоуправления от региональной власти. Об этом говорится уже второе десятилетие. Недавно мы собирали глав муниципальных образований, избранных от нашей партии (их в нашей стране уже 135 человек). Они жалуются на то, что финансирование даже в городах-столицах субъектов РФ – это проблема не межпартийная. Это проблема, объективно заложенная в нашем законодательстве и связанная с противоречием между региональной и городской властью. Как правило, это сказывается на "закручивании" бюджетов, а страдают, в общем, от этого противоречия жители городов.

Отдельная тема, которой я хочу посвятить оставшееся время – это муниципальное управление в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Так получилось, что до сих пор оно регламентируется 131-м законом, в котором правовое регулирование в этих городах опущено на уровень субъекта РФ, то есть на городской уровень.

На мой взгляд, централизация в городах федерального значения превратилась в самоцель, она мешает нормальному функционированию местного самоуправления.

В Москве 125 территориальных районов, с Санкт-Петербурге – 111. Для сравнения, в Берлине их 12, в Париже – 20, в Лондоне – 33.

Более того, как вы знаете, в Москве в каждом муниципалитете сформулирована своеобразная триада власти. Это районная управа во главе с чиновником, который назначается сверху, районное собрание депутатов и, собственно, муниципалитет. Все это, мне кажется, запутывает систему управления городов.

Управа занимается в основном вопросами уборки мусора, жилищно-коммунальным хозяйством, торговлей и т.д. Оставшиеся крохи достаются депутатам и муниципалитету. Это, например, снижение брачного возраста, организация опеки и попечительства, охрана прав несовершеннолетних, организация первичных мер в области пожарной безопасности и местных праздничных мероприятий.

Давайте прикинем. В соответствии с этим громадным объемом полномочий выделяется бюджет – около 10 рублей в год на одного жителя.

В настоящее время в Санкт-Петербурге бюджет муниципальной власти в совокупности составляет не более 2% от городского бюджета, в Москве, страшно сказать, и того меньше – 0,4%. Если же учесть, что часть этого бюджета идет на содержание самих муниципальных образований, понятно, что доля муниципалитетов в бюджете города еще меньше.

Может ли такая система финансирования быть эффективной? Без комментариев.

Последние два года мы пытаемся активно изучать опыт европейских социал-демократов в области местного самоуправления. Как известно, в послевоенные годы им удалось очень сильно в этом отношении продвинуться. В частности, мы организовывали семинар, куда приезжали люди из муниципального органа, который занимается управлением предместьем Стокгольма (так называемый "Большой Стокгольм"). Часть налогов граждан платится в местный бюджет. Соответственно, у них появляется право требовать, например, вести обучение в школах на нескольких языках (в условиях глобализации, как мы знаем, эта проблема существует; после моего выступления на глобальном прогрессивном форуме последовали вопросы из зала – поднял руку человек с цветом лица темнее, чем у Барака Обамы, который, как выяснилось, представлял Швецию). У них есть, чему поучиться.

Города и поселки, административного подчиненные Москве, вообще лишены статуса самостоятельного муниципального образования. Моя общественная приемная расположена в Зеленограде. Так вот, Зеленоград разделен на три муниципальных округа.

В результате москвичи и санкт-петербуржцы, фактически, оказались лишены права на местное самоуправление и являются заложниками "вертикали власти", созданной внутри городов.

Я могу напомнить, что именно местные выборы в Санкт-Петербурге в свое время поставили рекорд самой низкой явки. Представьте себе, 7%. О какой легитимности власти можно говорить в таких случаях? Это свидетельствует о том, что население не воспринимает эту власть как способную решать проблемы городов. Нам, правда, хорошо известно, как некоторые товарищи интерпретируют низкую явку. Я помню заявление после выборов в Мосгордуму о том, что низкая явка – это свидетельство того, что москвичи поддерживают существующую власть, что к этой власти, якобы, нет вопросов.

Не буду скрывать, мы долгно ждали, когда же наконец будет инициирован закон о какой-то специфике местного самоуправления в городах федерального значения. Не дождались. Поэтому соответствующий законопроект подготовили эксперты нашей фракции. И мы хотим, чтобы он проходил очень широкое общественное обсуждение (не менее широкое, чем актуализированный Генплан развития Москвы).

Не буду скрывать, что в общении с Президентом страны мы инициировали обсуждение проблемы о численности депутатов в представительных органах местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Вы, наверное, знаете, что количество депутатов вызывало недоумение, учитывая масштабы населения мегаполисов. На одного депутата в городах федерального значения приходится во много раз больше избирателей, чем в среднем по России. Да и не только в России. Для сравнения, в Парижском совете – 162 депутата, в Берлине – 141 депутат.

Недавно в итоге был принят закон, который определяет численность депутатского корпуса в зависимости от количества избирателей субъекта РФ. Для городов федерального значения он также будет введен в действие с 2011 года. В соответствии с ним, при численности избирателей свыше 2 млн. человек количество в законодательном органе должно быть не менее 45 и не более 110 депутатов. Это значит, что следующая Мосгордума будет выглядеть иначе. Интересно только посмотреть, какую цифру из этой "вилки" выберет нынешний состав Мосгордумы как оптимальную. Я думаю, что будут проблемы, потому что, как известно, численность нынешней Мосгордумы определяется количеством мест в зале заседаний – 35 человек, больше там не помещается.

Наша фракция предлагает первый шаг – изменение системы управления в этих городах и передачу полномочий органам местного самоуправления, которые должны формироваться в более широких административно-территориальных единицах.

В нашем законопроекте закрепляется двухуровневая система местного самоуправления. Нижний уровень – это так называемые муниципальные округа, территориально аналогичные внутригородским муниципальным образованиям в Москве или муниципальным округам в Санкт-Петербурге. Второй – "верхний" – уровень, осуществляется либо в границах муниципальных районов (например, территориально совпадающих с границами административных округов в Москве или районов в Санкт-Петербурге), объединяющих два или более муниципальных округа, или в границах городских округов (это, например, территория города Зеленограда или города Пушкина), которые не входят в состав муниципальных районов и не включают в свой состав каких-либо муниципальных округов.

Еще одна важная позиция – в этом проекте расширяются полномочия внутригородских муниципальных образований. Мы считаем, что им надо передать все, что не касается общегородского хозяйства. Это вопросы, связанные с застройкой, развитием территории, с размещением объектов торговли и услуг, с организацией инфраструктуры. Частично это вопросы транспортного обслуживания, содержания и управления жилым фондом и нежилыми помещениями, благоустройства дворов и дворовых территорий. Мы уверены, что в этом случае "точечной застройки" просто не было бы, если бы вопрос решали местные депутаты.

А правительство города будет заниматься транспортом, социальной сферой и другими подобного рода вопросами. В идеале в столицах должны быть сильные районные власти, компактное городское правительство и полномочный городской парламент.

Столица Евросоюза – Брюссель – представьте себе, обходится без бургомистра. Там очень сильная муниципальная власть. Тем не менее, трамваи ездят, метро работает, и никаких проблем централизованного управления просто не существует.

Также в проекте выделен перечень общегородских вопросов, решение которых должно осуществляться при обязательном участии органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. Это важно, так как пока муниципалитеты реально, как я говорил, участия ни в чем не принимают.

Другими словами, органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в обязательном порядке должны участвовать в формировании единых подходов к градостроительной деятельности в городах федерального значения.

В заключение хотел бы подчеркнуть, что самая болезненная проблема для местного самоуправления – это кадры. Я не знаю, улучшилась ли ситуация за последний год, но я слышал очень горькие цифры. Примерно половина депутатов местного уровня и работников муниципалитетов не имеют высшего образования.

Сейчас у нас, как мне кажется, существует две тенденции. Мы видим иногда, особенно в крупных центрах, как приезжают "варяги" с хорошим образованием, иногда даже европейской стажировкой, и берут власть в свои руки, понимая, как они ей воспользуются. С другой стороны, очень много пока территорий, где просто не найти людей, которые по уровню образования, квалификации могли бы осуществлять это самое управление.

А закончить доклад мне бы хотелось цитатой Сергея Андреевича Муромцева: "Будущее не должно застать нас врасплох".

Спасибо.