17 марта 2010 г. Государственная Дума отклонила альтернативный проект федерального закона № 152940-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части установления порядка доступа граждан в объекты культурного наследия и особенностей сделок с объектами культурного наследия)

С докладом по данному законопроекту выступила Первый заместитель Председателя Комитета по культуре Елена Драпеко:

– Проект федерального закона был внесен в Государственную Думу депутатами Комитета по культуре прошлого созыва в 2006 году, а побудительным мотивом его разработки явилось несовершенство законодательства об объектах культурного наследия, действовавшего на момент внесения данного законопроекта в Государственную Думу, в том числе:

• наличие разночтений в ряде законодательных актов (федеральные законы об объектах культурного наследия, о приватизации, о совершенствовании разграничения полномочий, о регистрации сделок с имуществом), касающихся охранных обязательств объектов культурного наследия, в которых даны различные определения охранного обязательства, указаны разные органы, определяющие условия охранных обязательств и их оформляющие;

• целесообразность уточнения определения охранного обязательства и его названия, так как действующее определение содержит требования по сохранению (реставрации) памятника, по содержанию памятника и по порядку доступа граждан, что не является охраной объекта наследия;

• необходимость оформления охранных обязательств при заключении всех сделок с объектами культурного наследия, изымаемыми из государственной или муниципальной собственности, а не только при приватизации памятников;

• необходимость оформления охранного обязательства пользователя объектом культурного наследия не только в случаях аренды или безвозмездного пользования, но и в случаях получения объектов культурного наследия на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, доверительного управления, на иных правах, предусмотренных федеральными законами;

• отсутствие указания на то, в какой форме в документах, сопровождающих сделки с имуществом, должно присутствовать охранное обязательство;

• необходимость заключения охранных обязательств только при оформлении сделок с имуществом, изымаемым из государственной или муниципальной собственности;

• отсутствие конкретных требований к условиям доступа граждан к памятникам истории и культуры, что делает соответствующую норму Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (далее – Закон), предусматривающую обязательность публичного доступа к памятникам истории и культуры, практически нереализуемой.

Сегодня, исходя из норм действующего закона об объектах наследия, каждый новый собственник при регистрации договора купли-продажи объекта наследия и каждый арендатор или пользователь объекта наследия принимает на себя охранные обязательства.

Понятие охранных обязательств было введено в законодательную базу Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", принятым в 2001 году (до принятия Закона). В Законе содержалось требование по сохранению памятника, которое впоследствии было дополнено требованием по его содержанию, использованию и доступу граждан.

Охранные обязательства являются дополнением к обязательному требованию к собственнику содержать свое имущество, как это указано в пункте 3 статьи 48 Закона и в статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Собственник и пользователь обязаны обеспечивать содержание своего имущества с условием неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с его предметом охраны, описанном в паспорте объекта.

В связи с этим законопроектом не предусмотрено заключение обязательства по содержанию объекта культурного наследия, поскольку эта норма является нормой прямого действия и не нуждается в дополнительных договорах.

Проектом предлагается заключение охранных обязательств в случаях, когда в гражданский оборот попадают объекты наследия, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, так как пользователь или будущий собственник сознательно идет на выполнение определенных требований, получая памятник из рук государства.

Для собственника памятника истории и культуры, не принадлежавшего государству, либо объявленного памятником после приобретения права собственности на данный объект, либо приватизированного более 10 лет назад, проектом заключение охранного обязательства не предусмотрено. В этом случае собственник обязан нести бремя содержания этого имущества.

Данная норма введена в законопроект в связи с тем, что действующим Законом собственник обязан отчуждать свое имущество только в случае обременения нового собственника данного имущества обязательством по его сохранению.

Представляется, что в этих случаях законом ущемляются права частного собственника, так как значительно сокращается его возможность продать или сдать в аренду свое имущество без оформления будущим собственником (пользователем) охранного обязательства (в первую очередь обязательства по проведению ремонтно-реставрационных работ по памятнику). Примером могут служить случаи предъявления требований проведения ремонтно-реставрационных работ к владельцам приватизированных квартир – по фасадам высотных домов, являющихся объектами культурного наследия, а также к жителям деревянных жилых домов-памятников в исторических поселениях – осуществить полный комплекс ремонтно-реставрационных работ с воссозданием ранее утраченных элементов декора.

Нельзя забывать, что предусмотренные действующим федеральным законом норма о компенсации собственнику понесенных им затрат на сохранение объекта культурного наследия, не работает, и ждать помощи собственнику неоткуда.

В проекте предлагается охранные обязательства именовать обязательствами по сохранению объекта культурного наследия, как они и были изначально предусмотрены в Федеральном законе № 73-ФЗ, и дополнить требованиями по доступу граждан к объектам культурного наследия. Указанные обязательства предлагается регистрировать в государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Условия доступа граждан к объектам наследия, как и в действующем законе, устанавливаются собственником имущества по согласованию с органом охраны памятников.

Проектом федерального закона дается определение обязательства по сохранению объекта культурного наследия, устанавливается наличие указанного обязательства в качестве неотъемлемой части договора или нормативного акта, регулирующего передачу прав на объекты культурного наследия, и в качестве существенного условия (обременения) сделки, заключаемой в отношении объекта культурного наследия, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Очень важные нормы предусмотрены в статье 2 проекта, согласно которым в течение двух лет со дня вступления в силу закона на все объекты наследия, переданные юридическим и физическим лицам из государственной или муниципальной собственности, должны быть оформлены обязательства по сохранению данных объектов наследия, а в случае отсутствия указанных обязательств сделки признаются ничтожными.

Существенной является норма законопроекта, предусматривающая наложение ответственности на лицо, причинившее ущерб объекту культурного наследия в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства по сохранению объекта культурного наследия.

Подводя итог сказанному, хочу коротко повторить основные положения проекта:

• обязательство по сохранению объекта культурного наследия объявлено существенным условием всех сделок с объектами культурного наследия, находившимися или находящимися в государственной или муниципальной собственности;

• обязательство по сохранению объекта культурного наследия заключается только в случае, когда объект культурного наследия отчуждается из государственной или муниципальной собственности, либо находится в государственной или муниципальной собственности, то есть обязательство по сохранению объекта культурного наследия является обременением права собственности, которое возникает при появлении собственника, готового нести соответствующие обременения. Остальные собственники и пользователи объектов культурного наследия несут бремя содержания принадлежащего им имущества;

• введены сроки определения и оформления обязательств по сохранению объектов культурного наследия, ранее не имевших указанных обязательств;

• введена норма, согласно которой сделки с объектами культурного наследия, не имеющие обязательств по их сохранению, признаются ничтожными;

• предложена норма, согласно которой требования по доступу граждан к объектам наследия должны регистрироваться в государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в составе обязательства по сохранению объекта культурного наследия.

Предлагаемые изменения действующего федерального закона не повлекут за собой расходов из средств федерального бюджета и изменения бюджетного и налогового законодательства, и могут быть реализованы сразу после принятия данного закона.

Прошу поддержать данный законопроект и принять его в первом чтении.