2 апреля депутаты фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" Дмитрий Горовцов, Михаил Брячак, Александр Агеев и Михаил Емельянов внесли в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации). Предлагаем вашему вниманию авторские пояснения к законопроекту:

– Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России издает указы и распоряжения, которые относятся к подзаконным актам, но в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы. По ряду вопросов законы вообще не принимаются и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом России, либо по его поручению Правительством Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) в Постановлении от 02.04.1993 г. определил, что принятие Президентом России каких-либо актов, форма которых не предусмотрена Конституцией, является нарушением требований Конституции Российской Федерации.

Постановлением КС РФ от 31.07.1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, сформулирован новый для российской конституционной доктрины и практики институт скрытых (подразумеваемых) полномочий Президента России, которые следуют из статей Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 80 и другие статьи), несмотря на то, что сам термин скрытых (подразумеваемых) полномочий в Постановлении КС РФ не используется.

Согласно данному Постановлению КС РФ, Президент России обладает полномочиями, которые прямо не сформулированы в Конституции, но следуют из логики и толкования её норм. Данное положение не распространяется на форму издаваемых им актов, так как часть 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации расширительному толкованию не подлежит, что следует из Постановления КС РФ от 02.04.1993 г. Однако принимаемые Президентом России в рамках реализации этих полномочий решения подлежат оформлению.

Постановления КС РФ общеобязательные, окончательные и обжалованию не подлежат.

Президент России издает нормативные и ненормативные указы. Распоряжения, как правило, издаются по оперативным и организационным вопросам, являясь ненормативными актами, но возможны и нормативные распоряжения. Например, распоряжение Президента России от 13.12. 2012 г. № 563-рп об утверждении Положения о межведомственной рабочей группе при Администрации Президента Российской Федерации по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития (Собрание законодательства РФ № 51, 17.12.2012, с. 7194).

Указы и распоряжения Президента России обладают равной юридической силой.

Указы и распоряжения могут содержать предписания-поручения, выполнение которых обеспечивает достижение определенных указом или распоряжением целей. Следует отметить, что в ходе исполнения полномочий Президентом Российской Федерации довольно широко распространена практика издания самостоятельных предписаний-поручений (распорядительных актов в форме поручений и указаний), имеющих властный характер. Содержание и направленность оперативно-распорядительных предписаний довольно разнообразны. К числу наиболее распространенных относятся предписания, устанав¬ливающие направления деятельности органов и результаты, которые им необходимо достичь. О значимости предписаний-поручений с точки зрения побуждения право-, нормотворчества и правоприменения можно судить по содержащемуся в Регламенте Правительства Российской Федерации положению, согласно которому "Правительство на основании и во исполнение ... указов и распоряжений Президента Российской Федерации, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации".

Президент России в качестве Верховного главнокомандующего Вооруженными силами Российской Федерации издает приказы и директивы, которые должны быть оформлены конституционно закрепленными актами – указами и распоряжениями.

Указом Президента России от 28.03.2011 г. "О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации" утвержден порядок исполнения поручений и указаний Президента России. В пункте 2 данного документа определено, что поручения Президента России содержатся в его указах и распоряжениях, видимо, это относится и к указаниям, оформляемым в виде резолюций (пункт 3 данного документа). Подготовка проектов поручений и перечня поручений Президента России осуществляется Администрацией Президента Российской Федерации.

Контроль за исполнением указов Президента России осуществляет Контрольное управление, Администрация Президента, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, Правительство Российской Федерации.

Контроль за исполнением распоряжений Президента России осуществляет Контрольное управление, соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента России следует юридическая ответственность, которая устанавливается лишь Конституцией (конституционная ответственность) и федеральными законами (кодексами). Президент России своими актами не вправе предусматривать юридическую ответственность. В предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами случаях он может применять различные меры конституционной ответственности к органам государственной власти и к должностным лицам. Президент России может освободить от должности федерального министра, если это вызвано компрометирующими мотивами – это будет конституционная ответственность; отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и др.

Президент России вправе применять меры конституционной ответственности в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения его ненормативных указов и распоряжений.

Иные виды ответственности налагаются в судебном, судебно-административном, административном порядке в порядке подчиненности.

Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) содержит составы преступлений против интересов публичной службы, которые при наступлении тяжких последствий (существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства) могут быть применены при неисполнении либо ненадлежащем исполнении актов Президента России. В их числе – злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, халатность. В самих статьях Уголовного кодекса не предлагается никаких критериев для определения существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства, а также критериев для отграничения существенного нарушения от тяжких последствий. Таким образом, правоприменителю предоставляется возможность и налагается обязанность самому произвести оценку наступивших последствий и аргументированно отнести их к одной из названных категорий последствий служебного преступления.

УК РФ может быть дополнен новым составом преступления, предусматривающим уголовную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента и Правительства РФ при убежденности в целесообразности такой меры. В данном случае в качестве основного или дополнительного наказания могут быть следующие: лишение права занимать определенную должность; лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) в разделе I ("Общие положения") содержит норму об административной ответственности должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4). Представляется необходимым, чтобы данное правонарушение было зафиксировано конкретной статье Особенной части данного Кодекса.

В главе 17 Особенной части КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (статья 17.1) за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (статья 17.2), включающей, в частности, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В КоАП РФ нет правовой нормы, предусматривающей административную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Президента России, воплощенных в закрепленной в Конституции Российской Федерации форме. Представляется целесообразным дополнить КоАП РФ отдельной статьей об административной ответственности государственных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указов и распоряжений Президента России. Применение иных норм КоАП РФ в данной сфере невозможно, нужна отдельная, специальная норма.

Представляется необходимым выстроить систему мер юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента России, включающей меры уголовной и административной ответственности.

Вместе с тем, представляется очевидным, что не юридическая ответственность, а ответственное отношение к делу, профессионализм, четко определенная компетенция государственных органов и физических лиц обеспечивают высокий уровень исполнительской дисциплины, надлежащее воплощение в действительность актов Президента Российской Федерации.