19 июня на пленарном заседании Госдумы от фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" с десятиминутным заявлением по актуальным социально-экономическим, политическим и иным вопросам выступил Михаил Сердюк:

– Доброе утро, коллеги! Сегодня хотел бы обратить ваше внимание на одну из самых спорных тем финансовой политики государства. Уверен, что в этом зале нет ни одного представителя регионов, которого бы устраивала сложившаяся ситуация в сфере межбюджетных отношений. Считаю необходимым отметить, что сложившийся рост неэффективности федеральных расходов, связанных с межбюджетными отношениями, и предложить изменения для преодоления сложившейся негативной динамики.

Напомню, что об отсутствии четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов в своем Бюджетном послании на прошлой неделе заявил Президент Владимир Путин, и нельзя с этим не согласиться. Так, по многочисленным оценкам специалистов за 15 лет, прошедших с момента принятия концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, несмотря на все решения Правительства, задача мотивировать субъекты так и не была решена. Был поставлен ряд задач, такие как наращивание собственных доходов, постоянный рост качества управления. А за эти годы число регионов-доноров уменьшилось, и продолжает расти количество субъектов Федерации, получающих дотации. Так в 2011 году 69 субъектов Федерации получали дотации. В 2012 году их уже стало 72. А в этом году 73. И если пойдет такими темпами, то, уважаемые коллеги, через пять лет у нас без исключения все субъекты Федерации будут дотационными.

Низкое качество управления многократно возросшими расходами по оценке самой же исполнительной власти по-прежнему не привело к такой же многократной эффективности и росту показателей развития субъектов. Устойчиво сохраняется мотивация: кто громче плачет, тот лучше живет. В 2012 году закончила действие концепция межбюджетных отношений, и новую мы не приняли. Российское Правительство вносило неоднократно коррективы, но, собственно, мы подошли к итогу, нового ничего не придумано. И даже в отчетах Правительства констатируется, что в субъектах Российской Федерации практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов. И был поставлен ряд новых задач, которые, к сожалению, не были решены.

Обсуждавшиеся последние годы предложения о консолидации субсидий и единой субвенции для субъектов Федерации могут быть полезны, но принципиально не изменят существующую мотивацию, не связанную с эффективностью, особенно если учесть, как все происходит на практике. Так, в прошлом году были реализованы межбюджетные трансферты на распределение дотаций субъектам Российской Федерации, получившим наилучшие результаты, и в размере 10 рублей в части увеличения регионального налогового потенциала, а также один миллиард рублей на поддержку реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Практика показала, что один субъект, в частности Ленинградская область, за усилие по росту налогового потенциала поощряется и за те же усилия наказывается как производящий неэффективные расходы. Этот пример связан с тем, что инвесторам были предоставлены налоговые льготы, кстати, в разрешенных нормативом пределах. Это один из случаев ущербности управления отдельно доходами и расходами.

Возникает вопрос: почему расходы субсидий и дотаций для поощрения роста оцениваются в 10 раз ниже, чем экономия бюджетных расходов? Хотя по большому счету это одно и то же. В любом случае дыра неэффективных расходов съест любой рост доходов, и качество жизни населения не улучшится. Предложения о сохранении большей части налогов в субъектах Российской Федерации также могут иметь ограниченное применение. Так, по данным Счетной палаты за 2012 год, внимание, сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечена лишь в 43 случаях. Вы представляете, половина субъектов даже в случае сохранения всех налогов на территории не смогут себя обеспечить. Задумайтесь, это пугающая тенденция.

Принципиальный источник неэффективности существующего управления государственными и муниципальными финансами заключается в том, что средства рассматриваются как расходные, дармовые, а не как капитал в широком смысле слова, которым необходимо распорядиться наилучшим образом для целей развития своего муниципального образования, региона и страны. Если бы распорядители бюджетных средств, например, в здравоохранении сразу исходили из привязки их использования к показателям здоровья населения, подчеркиваю, здоровья, а не здравоохранения, то можно было сравнить динамику использования капитала на душу населения с динамикой соответствующих результатов, выстраивать систему мотиваций тех, кто действует эффективнее. Тогда закупки оборудования, условия оплаты сотрудников и все остальные расходы с большей долей вероятности производились бы не по принципу выбить и освоить средства, а в интересах производимого дела. Современный бизнес организаций, кстати, и использует исключительно эту методику в своей практике. При этом кроме денежных средств для субъектов Российской Федерации необходимо учитывать основные фонды и другие активы, только тогда можно говорить об эффективной оценке эффективности управления этим капиталом, его динамикой, а не оперировать только расходами и доходами, традиционно если, в традициях, если не позапрошлого, то прошлого века.

Государственные активы вообще учитываются весьма вольно. Так, к примеру, по данным Счетной палаты, только в Мурманской области из-за недоучета государственного имущества в 2011 году, в безвозмездном пользовании находилось имущество, вслушайтесь, 3 миллиарда 900 миллионов рублей. Не были учтены акции девяти акционерных обществ, имущество четырех государственных унитарных предприятий. На самом деле учитывались эти активы для целей межбюджетной политики. Технологически это вполне возможно. Существующая методика на выравнивание бюджетной обеспеченности оперирует статистическими показателями и никак не стимулирует позитивных изменений в субъекте. Например, по уровню доходов бюджетов на душу населения без учета средств поступающих из федерального бюджета, Ненецкий автономный округ с показателями 295 тысяч, практически в 50 раз обеспеченнее на душу населения чем Республика Ингушетия, в которой показатель, к сожалению, составляет лишь 6,7 тысяч рублей. Для целей проводимого выравнивания, возможно, в первую очередь, произвести соотношение этих статистических показателей, а то, в какой мере субъект Российской Федерации сумел нарастить свои доходы или, наоборот, существенной роли не играет, вот и получается, что субъекты упрекают в пассивности и иждивенчестве. Но они не могут не находиться под влиянием действующих правил игры. Они в этом отношении несамостоятельные. Объем же средств на стимулирование региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов или собственных доходов, пусть и несовершенен, но очень мал для масштабов несколько миллионов рублей, которыми оперируют наши 83 субъекта, предлагать 10 и 1 миллиард рублей абсолютно несерьезно. Эти цифры ниже порога их чувствительности.

Скажите, кто-нибудь будет стремиться работать лучше других за годовую премию менее одного процента? Ответ очевиден. Нет. А если это еще связано с тем, что для соискания требуется составить огромную кучу отчетности, поэтому большинство в крупном финансовом масштабе субъектов не приняли участие в программах, действующих с 2001 года. Каждый со мной согласится, если поощрять динамику ключевых показателей эффективности субъекта по отношению к самому себе, то в этом случае динамика общего пирога страны будет наилучшей. И какой субъект в этих отношениях будет участвовать, будет зависеть от его усилий по эффективности управления активами.

Важно установить ясный принцип. Денежные средства из вышестоящего бюджета выделяются в соответствии с рейтингом предложений по эффективности их использования, ожидаемым результатам. Финансы всегда ограничены и если один субъект делает заявку на финансирование модернизации здравоохранения и принимает обязательства снизить смертность на уровень 1 процент, а другой предлагает за те же средства обеспечить эффективное снижение на 3 процента, то отдавать нужно предпочтение, безусловно, второму случаю. И главное, появится мотивация на рост эффективности управления материальными активами, и, как следствие, рост человеческого капитала в этом регионе и стране целом. Не надо отдельно, к тому же противоречиво, как я упоминал выше, стимулировать рост доходов, отдельно эффективность расходов. Это две составляющие одного процесса.

Тот же принцип может быть применен и в отношениях субъекта Российской Федерации и муниципального образования второго уровня – это районы и городские поселения. Предлагаю Правительству Российской Федерации принять концепцию мотивирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации на эффективность управления, оцениваемую по динамике отношения их социально-экономических результатов к используемым активам. Существующая система давно требует кардинальных изменений, но как четко подметил У.Э. Деминг, вы можете не меняться, выживание вообще не является вашей обязанностью.