Местное самоуправление является важнейшей формой осуществления власти народа (населения). Любая страна не может считаться в полном смысле правовой и демократической, если население только принимает участие в выборах государственных (федеральных и региональных) эшелонов власти и своим волеизъявлением узаконивает только высших должностных лиц – президентов и губернаторов. Это необходимое, но недостаточное условие построения государства, ориентированного на нужды человека.

Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления[1]. Через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Речь идет не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов людей, живущих рядом (Председатель Совета Федерации С.М. Миронов)[2].

Ввиду важности вопроса о местном самоуправлении необходимо подчеркнуть, что традиционные формы народного самоуправления Российского государства, насчитывают более чем тысячелетнюю историю. Так, например, общеизвестным является обычай вечевого решения жизненно важных дел в Древней Руси. Вече, выражаясь современным языком, обладало широкими полномочиями, которые охватывали законодательную, исполнительную и судебную власть. Народным волеизъявлением решались вопросы введения и отмены налогов, войны и мира, избрание князя. Таким же способом определялась судьба пленных. Аналогичные вопросы решались и на казачьем круге в казачьих общинах[3].

Своеобразной формой российского варианта самоуправления являлись земства. Они начали зарождаться еще в XVI-м веке, однако проведение радикальных реформ в этой сфере оказалось возможным только после отмены крепостного права. К началу ХХ-го века земства были наделены большими правами, часть из которых в настоящее время отнесена к государственным полномочиям. Например, в бюджетной сфере земства имели право облагать сборами земли, торгово-промышленные заведения, патенты Они извлекали доходы от принадлежащего земству имущества и капиталов. В сфере экономики земства привлекали кредиты, вели работы по улучшению земледелия, содействовали развитию кустарной деятельности, обеспечивали строительство дорог, в том числе железнодорожных. На уровне земств проводились статистические исследования, в которых изучались почвенно-климатические условия, земли, недвижимое имущество, промышленность, торговля. Эти и многие другие статистические данные были необходимы для совершенствования налогообложения, планирования доходных и расходных статей земского бюджета.

Другой формой народовластия в России, основанной на началах самоуправления, являлась сельская община. Можно особо выделить волостную общину (волость – территория с центром в виде достаточно большого населенного пункта). На своих собраниях-сходах жители волости выбирали старосту, решали вопросы о принятии в общину новых членов. В подавляющем большинстве случаев сход принимал решения не механическим большинством, а стремился к единогласию (консенсусу). Поэтому сложные вопросы обсуждались подолгу, многократно, в острых спорах. Мнения сходов складывалось под большим влиянием людей старшего поколения. В этом отношении преемственность накопленного в прошлом опыта и признание сложившегося мировоззрения молодыми людьми являлись характерными чертами общин. Волостная община самостоятельно ведала сбором податей, которые налагались на всю волость властью. Наряду с этим существовал выборный крестьянский суд. Волость занималась не только материальными сторонами жизни людей. Она обеспечивала удовлетворение духовных потребностей населения. Решения принимались относительно строительства церквей и школ, привлечения священнослужителей и учителей.

После 1917 года дореволюционные представления о местном самоуправлении как о негосударственной власти, как о форме самоуправления народа коренным образом изменились. Народная инициатива была заменена выборными органами – местными Советами народных депутатов. Фактически они представляли собой низовое звено единого государственного аппарата. Вертикально сформированные жесткие административно-партийные механизмы обладали такой силой, что любые решения местного Совета могли без достаточных правовых оснований, отменены "сверху". Судебная система в таких случаях не обеспечивала права, таким образом, выстроенного "местного самоуправления". Бесправное положение местных Советов вызывалось также тем, что они практически не имели собственной финансово-экономической базы. Основные ориентиры бюджетной политики на территориях, подведомственных местным Советам, устанавливались вышестоящими уровнями. За низовыми звеньями общегосударственной системы – местным самоуправлением, сохранялось право внесения в ограниченной сфере предложений и исполнение установленных предписаний.

Во второй половине 80-годов в мире и в СССР произошли важные события, повлекшие за собой изменение взглядов на советскую систему "народовластия".

Во-первых, в стране начали осуществляться процессы перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Во-вторых, созрели предпосылки для демократизации общественных отношений и их законодательного регулирования. В-третьих, была принята Европейская хартия местного самоуправления[4]. В этом документе статья 2 провозглашала принцип, который требовал, чтобы местное самоуправление было признано в законодательстве стран и, по возможности, в их конституциях. Европейская хартия устанавливала основы существования местного самоуправления: автономную компетенцию, порядок осуществления полномочий, используемые для этого средства.

Следует подчеркнуть важную роль государства при формировании

полноценной системы местного самоуправления. Высшие государственные органы должны были обеспечивать правовое регулирование всех вопросов

становления и функционирования местного самоуправления, его

экономическую и финансовую основу деятельности.

Первые практические шаги на пути становления новой системы местного самоуправления были зафиксированы 9 апреля 1990 года в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"[5]. Закрепление основных международных принципов местного самоуправления было осуществлено Конституцией Российской Федерации. Дальнейшее развитие положений о местном самоуправлении строилось на основе федеральных законов, в частности, "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

В статье 12 Конституции Российской Федерации, относящейся к основам конституционного строя России, закреплено важное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий может самостоятельно решать все вопросы жизнеобеспечения населения. Там же прописано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает не только наличие исключительной компетенции местного самоуправления, в которую не могут вторгаться федеральные и региональные органы государственной власти, но также в соответствии с частью 3 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации[6] разделенную ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по своим обязательствам. Расширение принципов статьи 12 дано в главе 8 Конституции Российской Федерации, которая в свою очередь содержательно развернута в ряде федеральных законов, в том числе устанавливающих принципы и организацию местного самоуправления в Российской Федерации.

В этой статье определена сущность местного самоуправления, которая сводится к тому, что население или избранные им органы самостоятельно решают все вопросы местного значения. Это означает, что никакие другие органы и должностные лица не вправе вмешиваться в установленные законом рамки и сферы деятельности местных сообществ. Данная конституционная гарантия подкреплена другими конституционными правами местного самоуправления в сферах формирования местного бюджета, установления местных налогов и сборов, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и в других[7].

Следует обратить внимание на одну форму самоуправления, которая не отражена в нормах Конституции Российской Федерации, но зафиксирована в соответствующих федеральных законах и в Законе автономного округа от 7 февраля 2001 года № 4-ЗАО "О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе".[8] В этих законах предусматривается возможность по месту жительства граждан (улица, микрорайон) или на более обширной части муниципального образования создавать систему территориального общественного самоуправления. Эта форма самоуправления основана на добровольной организации самих граждан. Территориальная система самоуправления, призвана еще более приблизить власть к интересам жителей конкретного городского микрорайона или поселка, чем органы местного самоуправления. В рамках этой системы люди могут самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы в решении волнующих их вопросов местной жизни. Для граждан предусмотрено также право на создание ими органов территориального общественного самоуправления. Территориальное самоуправление способно компетентно решать незначительный, но прагматический круг вопросов, важных для улучшения жизни людей. Местное самоуправление и территориальное общественное самоуправление дополняют друг друга и позволяют сконцентрироваться на решении характерных для каждого из них уровня задач, а также рационально использовать для этих целей, имеющиеся в распоряжении ресурсы.

Раскрывая целевое содержания местного самоуправления необходимо отметить, что его самостоятельность, как и самостоятельность любой другой системы в рамках единой государственности, относительна. Это связано с тем, что, включаясь в общую систему общественного порядка, органы местного самоуправления вынуждены взаимодействовать со многими институтами государственной власти, хозяйствующими и иными субъектами правоотношений, законные права которых они обязаны учитывать в своей деятельности. Поэтому расширению самостоятельности местного самоуправления до "необъятных" размеров объективно препятствуют различные ограничители. Эти ограничители не ущемляют права местных сообществ потому, что являются достаточно рациональными и создают условия для согласованного функционирования и развития разнообразных общественных и государственных систем, которые возникают в гражданском обществе.

Одновременно надо указать на то, что самостоятельность местного самоуправления не является замкнутой на решение собственных вопросов. Органы местного самоуправления постоянно участвуют в процессах государственного ранга, связанных с формированием государственной политики в сфере обеспечения прав и законных интересы населения. В частности, они могут обращаться в органы государственной власти автономного округа с предложениями по изменению действующего законодательства или инициированию новых законов о местном самоуправлении.

Следует обратить внимание на то, что важным этапом в развитии механизмов сотрудничества органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории автономного округа, стало внесение в 2007 году изменений в Закон автономного округа от 4 октября 2005 года № 58-ЗАО " О порядке учета мнения органов местного самоуправления при рассмотрении и принятии законов Ямало-Ненецкого автономного округа" Эти изменения заключались в том, что число случаев обязательного учета мнения органов местного самоуправления по законопроектам автономного округа было сокращено.

В частности, ранее учет мнения органов местного самоуправления был обязателен при рассмотрении проектов законов, касающихся организации и проведения муниципальных выборов, местных референдумов, иных форм непосредственного осуществления местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автономного округа и осуществления таких полномочий, установление круга полномочий органов государственной власти автономного округа в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

После внесения изменений, за субъектам права законодательной инициативы было закреплено право самостоятельно решать по каким вопросам, кроме указанных в законе возникает необходимость направления в муниципальные образования для выявления их мнения.

Внесение указанных изменений привели с одной стороны к упрощению порядка работы субъектов законодательной инициативы по вносимым ими нормам, а с другой стороны ужесточили взаимоотношения между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления. Отсюда можно предположить, что в процедуре взаимодействия органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления в рамках законотворческой деятельности наметился крен в сторону более жесткой модели сотрудничества.

Вместе с тем можно констатировать и то, что развитие правовых основ местного самоуправления на территории Ямало-Ненецкого автономного округа имеет выверенную и динамичную направляющую развития, связанную с реализацией переходного периода реформы местного самоуправления, проводимой в масштабах всей страны, что будет подтверждено ниже.

В целях обеспечения гарантий самостоятельности местного самоуправления федеральные законы устанавливают границы административного контроля над деятельностью их выборных органов со стороны государственных органов, в том числе путем запрета на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления.

Реализуя Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[9] в Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа был разработан перечень мероприятий по его реализации[10], который в настоящее время выполнен. Законами автономного округа установлено новое территориальное деление, границы муниципальных образований, а их административные центры наделены определенным статусом. Приняты законы автономного округа "Об осуществлении местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе"[11], "Об установлении наименований органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряд последующих необходимых законов принятых в 2006-2008 годах в частности о передаче части полномочий органов государственной власти автономного округа местному самоуправлению муниципальных образований.

Главная задача, которую ставили перед собой органы государственной власти автономного округа при реализации реформы местного самоуправления – это создание достаточных правовых и финансовых условий для эффективной работы муниципальных властей, за счет укрепления экономических основ местного самоуправления. Подтверждением тому служит то, что доля местных бюджетов в консолидированном бюджете автономного округа в период 2006-2008 годы составляет около 70 процентов. Предположительно аналогичные расходы, передаваемые в бюджеты муниципальных образований на 2009 год, планируются в пределах 60 процентов.

В результате проделанной работы в автономном округе стало 58 муниципальных образований (45 вновь образованных), из них :городских округов – 6, муниципальных районов – 7, городских поселений – 7, сельских поселений – 38.

В текущем периоде истекает трехгодичный срок полномочий органов местного самоуправления образованных законом автономного округа от 18 октября 2004 года № 46-ЗАО " Об осуществлении местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе"[12]. Наряду с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2 декабря 2007 года и выборами Президента Российской Федерации 2 марта 2008 года в автономном округе состоялись выборы в органы местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе. Во вновь образованных представительных органах поселений избрано 45 депутатов. Кроме того, избрано 40 глав муниципальных образований, из которых 38 в муниципальных образованиях поселенческого типа. В связи с отставкой главы муниципального образования поселка Заполярный 28 сентября 2008 года прошли выборы нового главы поселка.

За прошедший период все соответствующие уставы муниципальных образований были зарегистрированы в установленном порядке, и внесены в государственный реестр[13]. Следует отметить, что на сегодняшний день все уставы приведены в соответствие с действующим федеральным законодательством и законам автономного округа. И эта работа носит в автономном округе системный и постоянный характер. Реформа местного самоуправления, несомненно, привела к количественному росту органов власти муниципальных образований не только в автономном округе но и в целом по Уральскому федеральному округу в котором насчитывается 1351 муниципальное образование. В том числе в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре – 106, в Тюменской области – 319, в Курганской области – 458, в Челябинской области – 317 и в Свердловской области – 93[14].

На Ямале, приступив к реализации реформы, в период с 2004 по 2008 годы было принято 24 закона автономного округа о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые вступили в действие.

Этими законами органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями в следующих областях: социальной поддержки и социального обслуживания малообеспеченных слоев населения и детей-сирот, инвалидов, архивного дела, профилактики несовершеннолетних, оказания специализированной медицинской помощи, нотариата, оборота этилового спирта, регулирования трудовых отношений, поддержки производства хлеба, обеспечения жильем детей-сирот, компенсации родительской платы за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях, социальной поддержки работников муниципальных образовательных учреждений, поддержки факторий для коренного малочисленного населения Крайнего Севера, льготного обеспечения отдельных категорий граждан, составления протоколов об административных правонарушениях, физической культуры и спорта, а также сельскохозяйственной переписи.

Вместе с тем, вопросы реализации реформы местного самоуправления не однозначны и до настоящего времени вызывают полемику и, на мой взгляд, небезосновательную. Свою позицию о проблемах реформы местного самоуправления на современном этапе его развития автор высказывал в 2004 году на межрегиональной научно-практической конференции в Барнауле[15].

Полагаю, что процесс государственного строительства не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российской государственности, а учитывая роль и место местного самоуправления на пути к переходу Российской Федерации к устойчивому развитию и повышению ее конкурентоспособности, становление и развитие местного самоуправления в современных условиях становится одной из приоритетных задач.

Российский опыт организации местного самоуправления имеет многовековые исторические традиции. Начиная с первых государственных образований на территории Руси, местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании российской государственности. Вместе с тем в середине 90-х годов прошлого века возрождение местного самоуправления в России, к сожалению, пошло не "снизу", как это исторически происходило в западных странах, а по инициативе "сверху", затратив немалый административный ресурс. При этом опыт, накопленный властью, при вступлении в силу Закона РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"[16] практически не нашел должного применения.

Являясь участником тех перемен, как представитель местных органов и государственных органов власти субъекта федерации, полагаю, что основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком реформы тех лет был отказ от поэтапного введения местного самоуправления, так как Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ[17] вводил местное самоуправление в течение трех месяцев (ст. 55). Эффекта эта поспешность не принесла. А на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объеме требуемых условий создано не было.

Поэтому основой местного самоуправления оставались ранее существовавшие принципы административно-территориального деления, на которых ранее и строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание то, что прежнее административно-территориальное деление создавалось для других целей, и не было приспособлено для "размещения" в этих рамках системы муниципальных образований. В этой связи и предложенная в 2003 году новым федеральным законом двухуровневая система муниципальных образований не в полной мере отвечала особенностям субъектов федерации, особенно с труднодоступными территориями. К примеру, таким как на Ямале. На что неоднократно обращала внимание Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа.

К сожалению, государственная политика в области развития местного самоуправления не учитывала необходимость разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно соответствующей Европейской хартии местное самоуправление должно иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления при максимальном приближении к населению. А это в нынешних экономических рамках и сложившихся реалиях не везде возможно.

По-видимому, на начальном этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации его инициаторами не в полной мере осознавалась должная роль государства в этом процессе. А это было необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства не могли быть решены на местном уровне. В этот период государство играло роль доброжелательного, но стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию, взвалив все проблемы становления местного самоуправления на субъекты федерации, переживавшие в то время не лучшие времена.

Поэтому необходимость решения данных проблем и обусловила переход от эпизодических мер федеральной государственной поддержки развития местного самоуправления к сегодняшним мерам по созданию необходимых условий дальнейшего развития местного самоуправления. При этом наиболее проблемными по-прежнему остаются вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение развития межбюджетных отношении, создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства, кадровая проблема на поселенческом уровне.

Еще в ходе обсуждения в федеральном парламенте проекта федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации" одним из самых дискуссионных вопросов стал вопрос о возможности регулирования прав граждан по вопросам местного самоуправления региональным законодательством. Ведь концепция закона предполагала, что практически все правовое регулирование по вопросам организации местного самоуправления будет осуществляться непосредственно федеральным законодательством и правовыми актами федеральных органов государственной власти, оставляя субъектам федерации лишь исполнительные полномочия. Убежден, что односторонний подход, в соответствии с которым региональное законодательство вообще исключалось из решения этих проблем, неприемлем.

Государственная политика в области развития местного самоуправления должна быть достаточно разнообразной и гибкой с предоставлением резерва для детализации содержания федерального закона и процедур его применения законодательством субъектов Российской Федерации.

Данную позицию ямальские парламентарии методично отстаивали на всех стадиях рассмотрения обсуждавшегося законопроекта. В частности, высказали ее и в отзыве Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа на проект федерального закона № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 29 января 2003 года[18].

Нельзя сказать, что наш голос и голоса регионов были услышаны полностью, но часть принципиальных положений законопроекта была принята с учетом мнения субъектов федерации и автономного округа. Это представило органам государственной власти субъектов федерации возможность активно разрабатывать и принимать соответствующие нормативные акты, отражающие местную специфику.

Реализуя федеральные законы № 131, 95, 122 было пересмотрено практически все законодательство автономного округа по вопросам местного самоуправления, которое представляло собой стройную, логически взаимосвязанную и исторически оправдавшую себя систему.

Перед парламентариями автономного округа, прежде всего, стояла задача планомерно, взвешенно и главное в интересах населения реализовывать положения данного закона, сглаживая те шероховатости и пробелы, которые существовали, и проблемы, которые неизбежно возникали в переходном периоде и с которыми столкнулись региональные власти в процессе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[19].

Стремясь в полной мере реализовывать потенциал муниципальных образований и учитывая прежний опыт, федеральный центр предусмотрел переходную программу, рассчитанную на поэтапное реформирование местного самоуправления. Закон предусматривает, что основные мероприятия по реформированию должны быть осуществлены силами субъектов федерации и муниципальных образований. При этом существующая последнее время тенденция увеличения федеральной составляющей в налоговых отчислениях и сокращение доходной части бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований в значительной мере уменьшает возможности по реализации на местах данного закона.

Субъектам Российской Федерации до 1 января 2005 года необходимо было определить количество и установить границы муниципальных образований, решить вопрос по вхождению населенных пунктов в состав муниципального образования и разграничению их территорий. К сожалению, принятая на федеральном уровне западная модель местного самоуправления не учитывает сложные природно-климатические условия, значительную удаленность поселений друг от друга, сложную транспортную схему, а также исторически сложившееся административное деление на города и районы, характерные не только для Крайнего Севера, но и для многих малонаселенных регионов России.

Учитывая, что в соответствии с этим законом территорию поселения составляют не только исторически сложившиеся земли населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населением, рекреационные земли, земли для развития поселения, то при установлении границ во вновь образованных муниципальных образованиях возможен конфликт интересов, связанных с их территориальной обеспеченностью. Такие примеры были и в Ямало-Ненецком автономном округе. При этом разрешение этих проблем велось посредством проведения соответствующих референдумов. Первые из них прошли в сентябре 2004 года.

Следующей проблемой было то, что до 1 января 2006 года собственность субъекта федерации, необходимую для решения вопросов местного значения, предполагалось безвозмездно передать муниципалитетам, так как этот вопрос неразрывно связан с важнейшей проблемой финансового обеспечения деятельности местной власти.

Вместе с тем предприятия и организации, способные пополнять местный бюджет, имеются далеко не во всех населенных пунктах, а, учитывая, что законом установлены ограничения по вхождению поселений в муниципальные образования, обеспечение муниципальных образований необходимыми ресурсами, исходя из объема и характера поставленных задач, а так же требований эффективности и экономики, остается проблемным. Поэтому исходя из местных условий, передача имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в автономном округе практически завершена.

Кроме того, в связи с принятием поправок в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и происходящими в настоящее время изменениями в распределении полномочий и доходов бюджетов между Российской Федерации и ее субъектами существуют сложности в однозначном и исчерпывающем определении тех полномочий субъекта федерации, которые необходимо будет передать органам местного самоуправления. А для автономных округов, входящих в состав области (края), этот вопрос особенно актуален.

Проблему, сдерживающую процесс перераспределения имущества, в связи с недостатком финансовых средств в муниципальных образованиях на паспортизацию и регистрацию прав муниципальной собственности на передаваемые объекты в автономном округе решают оказанием финансовой помощи местным бюджетам. В этой связи только в 2008 году им из бюджета автономного округа было выделено 155 млн. рублей.

Благодаря чему в настоящее время решены вопросы определения статусов административных центров и в соответствии с градостроительным и земельным законодательством установлены границы всех муниципальных образований различного уровня, проведено их межевание.

Приняты законы "Об установлении наименований органов местного самоуправления муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе", "Об осуществлении местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном округе"[20]. А также законы автономного округа "Об условиях контракта с главой местной администрации муниципального района (городского округа) в Ямало-Ненецком автономном округе", "О порядке осуществления права законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления в Ямало-Ненецком автономном округе", "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа", "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению начального и среднего профессионального образования", а также ряд других законов. Рассмотрен пакет документов о признании утратившими силу некоторых законов, которые противоречили федеральному законодательству. Только в 2008 году внесены поправки в 8 законов автономного округа, регулировавшие правоотношения в этой сфере и один признан утратившим силу. Продолжается эта работа и в 2009 году.

Вместе с тем реализация реформы местного самоуправления выявила и ряд проблемных вопросов, которые не разрешимы без изменения федерального законодательства. Для оперативного решения этих проблем в Государственной Думе Ямало-Ненецкого автономного округа совместно со службами администрации автономного округа создана рабочая группа по разработке проектов федеральных законов и внесению их в установленном порядке в качестве законодательной инициативы.

Эта работа выявила следующие недостатки и проблемы в решении вопросов местного значения. Это, прежде всего вопросы доступности нотариальных действий. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате[21], в случае отсутствия в поселении нотариуса право совершать нотариальные действия имеет глава местной администрации и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления (статья 37). На основании положения части 2 статьи 15 федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. В населенном пункте, не являющемся муниципальным образованием и не наделенным статусом поселения, нотариальные действия осуществляет специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района.

Однако в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации[22], вступившей в силу с 1 января 2008 года, государственная пошлина за совершение нотариальных действий, зачисляется в бюджет поселений. Зачисление государственной пошлины в бюджет муниципального района Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено, что несомненно требует внесения соответствующего изменения.

Анализ действующего федерального законодательства показывает и отсутствие стройной концепции разграничения понятий "вопросов местного значения" и " полномочия по решению вопросов местного значения". Это также требует дополнительного изучения и выработки предложений по разрешению этой коллизии.

Следующей проблемой является то, что пункт 14, статьи 26 федерального закона от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" теоретически сделал возможным внесение изменений в устав муниципального образования без проведения публичных слушаний в случае, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепленных в нем вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Но на практике во многих случаях настоящая новелла этого закона не реализуется, так как изменение перечня вопросов местного значения автоматически влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в перечень муниципального имущества. А они не попадают под случай, когда федеральным законом разрешено принятие муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования без проведения публичных слушаний. Следовательно, эти слушания проводить необходимо. А поэтому полагаю, что пункт 1, части 3, статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ необходимо откорректировать.

И последнее, считаю, что в указанном федеральном законе необходимо закрепить полномочия органов местного самоуправления районов в сфере организации строительства муниципального жилищного фонда в целях решения проблем по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, находящегося в их собственности, а также для формирования специализированного жилищного фонда, в том числе служебного жилья, которыми они не обладают. Ведь обеспечение жильем этой категории граждан федеральным законом отнесено к вопросам местного значения. (п.6,ч.1,ст.14) Строительство новых жилых домов, необходимо в связи с тем, что на территориях большинства муниципальных районов рынок вторичного жилья развит слабо, из – за отсутствия свободных жилых помещений и это характерно не только в Ямало-Ненецком автономном округе.

Прошедшее время показало, что проведенная подготовка и действия органов государственной власти автономного округа в период формирования нового федерального законодательства и создание рабочей группы, дает результаты в работе по реформированию органов местного самоуправления с учетом территориальных, климатических и экономических особенностей Ямала.

В числе задач, решаемых в процессе формирования бюджетных параметров на 2009 год и плановый период 2010-2011 годы в автономном округе запланировано дальнейшее укрепление и развитие экономической базы муниципальных образований. В этой связи общий объем межбюджетных трансфертов, направляемых из бюджета автономного округа в муниципальные образования составит 119,3 миллиардов рублей, в том числе в 2009 году 37,5 миллиардов рублей, в 2010 году – 41,1 миллиардов рублей и 2011 году 40,6 миллиардов рублей.

Решения представительных органов вновь образованных поселений об установлении земельного налога, налога на имущество физических лиц, об утверждении местных бюджетов приняты в сроки, установленные действующим законодательством. Помимо этого, органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа были приняты иные нормативные правовые акты, необходимые для осуществления их деятельности, в их числе: положение об организации бюджетного процесса, порядок ведения реестра расходных обязательств, порядок предоставления из местных бюджетов бюджетных кредитов

юридическим лицам, порядок формирования, размещения, исполнения и контроля над исполнением муниципального заказа, порядок составления перспективного финансового плана, положение о неналоговых доходах местных бюджетов.

В соответствии с законом автономного округа от 6 октября 2006 года №45-ЗАО "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 году" органы местного самоуправления вновь образованных поселений полностью осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения отраженных в статье 14 Федерального закона №131-ФЗ

Между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления остальных вновь образованных поселений, входящих в состав их территорий, заключены соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Вновь образованные поселения Красноселькупского, Шурышкарского, Надымского районов осуществляют одинаковый объем переданных полномочий. В поселениях Тазовского и Пуровского районов перечень полномочий утвержден дифференцированно для каждого из поселений.

В результате прошедших в 2005 году выборов в органы местного самоуправления избраны главы и сформированы представительные органы 45-ти вновь образованных поселений. При этом Главы сельских поселений являются одновременно председателями Собраний депутатов. Во вновь образованных поселениях приняты основные правовые акты, необходимые для деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с федеральным законодательством осуществляется передача имущества автономного округа, предназначенного для решения вопросов местного значения в собственность органам местного самоуправления муниципальных образований. По состоянию на 1 октября 2008 года органам местного самоуправления городских округов передано 14405 объектов имущества автономного округа.

Осознавая важность определения правовой основы местного самоуправления, и, учитывая его основное направление в действующем федеральном законодательстве и законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа, в редакцию Устава (Основного закона) автономного округа от 3 марта 2008 года №1–ЗАО внесена глава 8 "Местное самоуправление" в которой определены полномочия органов местного самоуправления и особенности в сфере народовластия на местном уровне с учетом традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. (ст.52-55)

Характеризуя сущность целей местного самоуправления, уместно остановится на еще одном аспекте, имеющем принципиальное значение для автономного округа. В утверждении различных форм местного самоуправления важнейшую роль играет закрепление (сохранение) местных обычаев и традиций. Законодательство Российской Федерации признало необходимость учета местных обычаев и традиций, которые связываются с особенностями образа жизни и организацией местного самоуправления на конкретных территориях. Кроме того, нормы действующего законодательства создали достаточную правовую основу для практического учета местных обычаев и традиций в современных условиях. Местные обычаи и традиции являются базовыми для удовлетворения потребностей коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, проживающих в автономном округе.

Но обычаи и традиции имеют большое значение также и для других людей, представляющих многонациональное население автономного округа. Существующие в действующем федеральном законодательстве гибкие формы местного самоуправления дают сегодня возможность закреплять многообразные исторически сложившиеся этнокультурные запросы населения. И это, безусловно, находит отражение в законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующего вопросы местных сообществ на территории Ямала и отражающего самобытность социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Крайнего Севера, прежде всего в части защиты их исконной среды обитания, традиций, народных способов хозяйствования и промыслов.

Отмеченные принципы взаимоотношений с коренным населением нашли подтверждение в таких законах автономного округа как: "О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе"; "О государственной поддержке общин коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа"; "Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа"; "Об объектах культурного наследия Ямало-Ненецкого автономного округа"; "О государственной поддержке национально-культурных автономий в Ямало-Ненецком автономном округе" и ряда других нормативных правовых актов, как Государственной Думы Ямала, так и администрации и Губернатора автономного округа.

Особенностью текущего периода является и то, что в автономном округе приступили к переходу к смешанной мажоритарно-пропорциональной системе избрания депутатов местных представительных органов власти, когда часть депутатов будет избираться по партийным спискам, а часть депутатов в территориальных округах по мажоритарному принципу. При этом формирование исполнительной власти на местах будет зависеть от назначения депутатским корпусом муниципального образования на конкурсной основе так называемого "ситименеджера" управляющего администрацией муниципальным образованием. По существу в автономном округе приступили к поэтапной оптимизации системы исполнительной власти на муниципальном уровне. Первые выборы по этой системе прошли в городах Лабытнанги и Ноябрьска 3 марта 2009 года. Всенародно избраны главы городов и на конкурсной основе депутатами назначены управляющие администрацией муниципального образования. Это, безусловно, повысило роль депутатского корпуса на местах как непосредственных представителей народа во властных структурах.

Поэтому уместно отметить, что местное самоуправление – это то, что делают на местах сами люди через избранные ими органы. И в этой связи, целью реформы местного самоуправления должно быть осознание населением того, что люди сами хозяева своего поселка, села, города, района, и, исходя из этого, и должны действовать на своей территории как региональные хозяева, имеющие для этого права, волю и финансы.

Депутат, председатель Комитета по уставному законодательству и правовым вопросам Законодательного собрания Ямало-Ненецкого автономного округа, председатель регионального отделения партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ" в автономном округе

Сноски:

[1] Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). Под общей редакцией Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. – М.: Юрид. лит., 1994, С.5.

[2] Кулаков А.В. Вновь образованные муниципальные образования: с чего начать: в помощь депутатам вновь образованных муниципальных образований-поселений. – М.: Ключ – 2005, С. 3.

[3] Степанченко В.И. Казачьему роду нет переводу. С. – Петербург: ООО "Полиграф Стайл", 2000.

[4] Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). Под общей редакцией Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. – М.: Юрид. лит., 1994, С.71 – 78.

[5] Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. – Тула: ТИГИМУС, 1997, С. 8 – 10.

[6] Сборник законодательства Российской Федерации. 5 декабря 1994, № 43. Ст. 3301.

[7] Муниципальное управление: Учебник. – М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2003, С. 39 – 110.

[8] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, январь 2001, № 1/1.

[9] Собрание законодательства Российской Федерации, октябрь 2003, № 40, Ст. 3822.

[10] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, октябрь 2003, № 8, С. 113 – 118.

[11] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, № 6/2, С. 42.

[12] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, № 6/2 С.42.

[13] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, № 6/1, С. 27 – 28.

[14] Из информации Главного управления Минюста России по Уральскому федеральному округу от 17 апреля 2006 года № 04-1812-Ф, С. 12 – 13// Архив Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.

[15] Степанченко В. И. "О проблемах реформы местного самоуправления на современном этапе его развития// Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: материалы международного научно-практического семинара 1 – 2 октября 2004 года. Отв. редактор В.В. Невинский. – Барнаул: Изд. Алтайского университета 2004, С. 175 – 181.

[16] Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 18 июля, № 29, Ст. 1011.

[17] Собрание законодательства Российской Федерации, 28 августа 1995, № 35, Ст. 3506.

[18] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, февраль 2003, № 2, С. 50 – 72.

[19] Собрание законодательства Российской Федерации, 6 октября 2003, № 40, Ст. 3822.

[20] Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, сентябрь 2004, № 6/1, 6/2.

[21] Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 2007, №1 (1ч), ст.21.

[22] Собрание законодательства российской Федерации от 8 декабря 2007, № 49, ст.5723.